【解读】《关于印发〈云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的 通知》的相关解读

一、《关于印发〈云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的通知》（云审发〔2020〕24号）印发的背景

领导干部经济责任审计是强化干部监督管理的一项制度设置。这项监督制度对推进全面从严治党，增强领导干部经济责任意识，促进领导干部依法履职，尽责担当，确保党中央令行禁止，完善领导干部管理和监督，促进党风廉政建设和预防腐败等具有重要意义。1999年—2019年期间，中央先后三次制定修改、完善领导干部经济责任审计的有关规定。为适应我国政治、经济、社会、生态等方面发展的新形势新要求，2019年7月，中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2019〕45号)(以下简称《规定》)，并于公布之日起施行。从修订的内容来看，主要是实现了四个方面的衔接：一是与十八大以来，特别是十九大、十九届二中、三中全会精神相衔接；二是与十九大以后修订的法律和其他党内法规相衔接；三是与党政机关机构改革要求相衔接；四是与新时代领导干部的职责要求相衔接。因此修订后的新《规定》具有时代性、指导性、操作性。在中央先后三次出台《规定》后，全国各地包括云南省也相继出台了地方的办法和实施意见。云审发〔2020〕24号文出台后，各地自行制定的经责审计全覆盖实施意见相继停止执行，均以云审发〔2020〕24号文为准，且按干管权限实施审计。

二、云南省执行经济责任审计制度的情况

根据习近平总书记关于推进审计全覆盖的重要指示 《中央审计委员会办公室印发〈关于深入推进审计全覆盖的指导意见〉的通知》(中审办发〔2019〕21号) 《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2019〕

45号)，结合云南省实际情况，我省制定出台了《云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见》及相关配套制度（云审发

〔2020〕24号）。在2019年7月中办、国办新《规定》出台之前，云南省省纪委、省委组织部、省委编办、省监察厅、省人社厅、省审计厅、省国资委于2017年根据中央相关政策精神联发了《关于印发〈云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的通知》（云审发〔2017〕127号），要求各地参照该意见，结合本地实际制定实施意见。德宏州纪委、州委组织部、州委编办、州监察局、州人社局、州审计局、州国资委于2017年联发了《关于印发〈德宏州领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的通知》（德审发〔2017〕51号）。市纪委、市委组织部、市委编办、市监委、市人社局、市审计局、市国资委于2018年3月联发了《关于印发〈芒市领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的通知》（芒审发〔2018〕1号）。由于各地具体情况不一，各级审计机关的审计对象不一致，对政策的理解不一致，导致各地的政策在细节上差异较大，执行不规范。老政策已经不能完全适应目前国家在政治、经济、社会等各方面发展的要求。2019年7月，在中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》的机会下，云南省9部委厅（增加了省财政厅、省地方金融监督管理局）重新制定了《关于印发〈云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的通知》（云审发〔2020〕24号）全省各级审计机关及相关部门进行了转发执行，不再制定各地的办法意见。德宏州纪委、州监委、州委组织部、州委编办、州财政局、州人社局、州审计局、州国资委、州金融办于2021年6月8日进行了转发（德审发〔2021〕6号）。2021年8月2日经芒市审计委员会主要领导同意，以芒市审计委员会办公室文件（芒审办发〔2021〕1号）对市直各单位进行了转发。

三、《关于印发〈云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见〉及相关配套制度的通知》（以下简称《实施意见》）（云审发〔2020〕24号）的主要内容

《实施意见》由五大部分组成：

（一）重要意义

（二）总体要求

1.工作思路

2.审计对象

3.审计内容

（三）基本原则

1.坚持党的全面领导

2.坚持依法审计

3.坚持问题导向

4.坚持客观评价

5.坚持改革创新

（四）目标任务

1.科学制定审计规划和计划

2.建立审计对象分类管理制度

3.建立审计对象任前告知制度

4.建立审计对象年度报告制度

5.建立审计对象离任交接制度

6.推进村级（社区）主要负责人审计

7.实行专项经济责任审计调查

（五）保障措施

1.强化组织领导

2.强化统筹整合

3.强化数据分析

4.强化结果运用

5.强化队伍建设

新施行的《实施意见》修订内容涉及指导思想、审计对象、决策机制、组织协调、审计实施、审计评价、结果运用、审计机关和被审计单位责任和权力等各个方面。进一步明确将习近平新时代中国特色社会主义思想作为领导干部经济责任审计工作的指导思想，加强党对审计工作的集中统一领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，依法履职尽责，拓展审计监督广度和深度，坚持党政同责、同责同审，加强与领导干部自然资源资产离任审计等其他审计的统筹协调。聚焦经济责任，客观评价，揭示问题，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化，强化了党对领导干部经济责任审计工作的领导。强化组织领导，明确要求建立健全经济责任审计工作联席会议制度，在同级审计委员会的领导下开展工作。明确了审计结果运用的总体要求，积极推动建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等审计结果运用制度，将经济责任审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考，经济责任审计结果报告以及审计整改报告归入被审计领导干部本人档案等。

为确保领导干部经济责任审计全覆盖工作顺利推进和有效实施，云南省《关于印发<云南省领导干部经济责任审计全覆盖实施意见>及相关配套制度的通知》(云审发〔2020〕24号)配套了四个附件办法：

1.《云南省领导干部经济责任审计对象分类管理办法》

根据经济责任审计对象的履职特点及其所在单位的 工作性质、经济活动规模、掌握资金资产资源量大小等，充分考虑领导干部监督管理需要和审计资源等因素，将经济责任审计对 象分为 A、B、C三类。

A 类:地方各级党委、政府正职领导干部或者主持工作一 年以上的副职领导干部；县级及以上纪检监察机关主要领导干部；在经济社会发展中承担重要管理职责的各级党委工作部门主要领导干部；经济活动总量较大、掌握财政资金较多，有财政资金二次分配权的各级行政工作部门主要领导干部；重点国有和国有资本占控股地位或者主导地位的国有企业 (含金融机构)主要 领导人员，五年轮审一遍。

B类:地方各级法院、检察院主要领导干部；除 A 类之外 的各级党政工作部门;事业单位主要领导干部；其他国有和国有 资本占控股地位或者主导地位的国有企业 (含金融机构)主要领导人员.实行抽查审计。       

C类:除上述 A、B类之外的部门 (单位)主要领导干部.根据干部监督管理需要实行离任经济责任事 项交接，在工作岗位变动或离任时办理离任交接手续。

2.《云南省党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员任前经济责任告知办法》

告知对象为经济责任审计对象。

3.《云南省党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员履行经济责任年度报告办法》

报告对象为经济责任审计对象。

4.《云南省领导干部离任经济责任事项交接办法》

列入B、C两种类型的领导干部，实行离任经济责任事项交接范围。领导干部进行平级交流、到龄退休或者办理调任、免职、辞职、降职等，应实行离任经济责任事项交接。领导干部实行离任经济责任事项交接后，根据工作需要可以 安排经济责任审计。

四、经济责任审计的对象

纳入经济责任审计全覆盖范围的审计对象是:

1.地方各级党委、政府、纪检监察机关、法院、检察院的 正职领导干部或者主持工作１年以上的副职领导干部； 

2.省级和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等 单位的正职领导干部或者主持工作１年以上的副职领导干部 (含党委、政府设立的１年以上有独立经济活动的临时机构的主 要领导干部等)；

3.省级和地方各级国有和国有资本占控股地位或者主导地 位的企业 (含金融机构)的法定代表人或者不担任法定代表人但 实际行使相应职权的主要领导人员；

4.上级领导干部兼任下级单位正职领导职务且不实际履行 经济责任时，实际分管日常工作的副职领导干部；

5.党中央和县级以上地方党委要求进行经济责任审计的其他主要领导干部。

审计对象此次明确增加了纪检监察机关的领导，这是审计对象最大的变动。

五、对领导干部经责审计的重点内容

《实施意见》明确审计内容的确定原则，即以公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依规依法确定审计内容。细化审计内容，分类列举地方党委和政府主要领导干部，党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等主要领导干部，国有企业主要领导人员三类审计对象的主要审计内容，且内容在基本上是为一致的。以党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计为例，审计的主要内容包括:

（一）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况；

（二）本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况；

（三）重大经济事项的决策、执行和效果情况；

（四）财政财务管理和经济风险防范情况生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况；

（五）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况；

（六）以往审计发现问题的整改情况；

（七）其他需要审计的内容。

审计内容中此次增加的内容是“以往审计发现问题的整改情况”，加强了经济责任审计的连贯性和实效性。

六、对领导干部履职情况的评价

《实施意见》对领导干部履行经济责任审计评价内容仅在基本原则中有指导性的几句话，具体的操作内容又配合《实施意见》，由九单位联发了《关于印发<云南省地方党委和政府主要领导干部经济责任审计评价办法><云南省党政部门主要领导干部经济责任审计评价办法><云南省国有企业主要领导人经济责任审计评价办法>的通知》（云审发〔2020〕25号）（以下简称《云南省领导干部经济责任审计三个评价办法》），德宏州纪律检查委员会等9单位于2021年6月以德审发〔2021〕7号文进行了转发执行（转发至县级审计委员会各成员单位）。因该办法专业性较强，现简单说明如下：

（一）经济责任认定

“评价办法”对经济责任认定情形作了重大调整，将原对领导干部责任认定的直接责任、主管责任、领导责任的三种情形调整为直接责任和领导责任二类责任情形，并列举了每种情形的具体表现;在审计评价方面，强调既要从严约束领导干部的权力运行又要贯彻落实“三个区分开来”的重要要求，鼓励探索创新，支持担当作为，保护领导干部干事创业的积极性、主动性和创造性。“评价办法”要求，对领导干部履行经济责任过程中存在的问题，审计委员会办公室、审计机关应当按照权责一致原则，根据领导干部职责分工，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况，界定其应当承担的直接责任或者领导责任。

直接责任的界定。领导干部对履行经济责任过程中应当承担直接责任的六种行为:

一是直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的；

二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定的；

三是贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

四是未完成有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人(负总责)事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

五是未经民主决策程序或者民主决策时在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

六是不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用的其他行为。

领导责任的界定。领导干部对履行经济责任过程中应当承担领导责任的五种行为:

一是民主决策时，在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

二是违反部门、单位内部管理规定造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

三是参与相关决策和工作时，没有发表明确的反对意见，相关决策和工作违反有关党内法规、法律法规、政策规定，或者造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

四是疏于监管，未及时发现和处理所管辖范围内本级或者下一级地区(部门、单位)违反有关党内法规、法律法规、政策规定的问题，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的；

五是除直接责任外，不履行或者不正确履行职责，对造成的后果应当承担责任的其他行为。

（二）领导干部履行经济责任审计的评价

对领导干部履行经济责任审计评价应该坚持客观公正、实事求是，定性与定量相结合的原则，依据有关党内法规、法律法规、政策规定、责任制考核目标等，在审计范围内，对领导干部履行经济责任情况，包括公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用中个人遵守廉洁从政(从业)规定等情况，作出客观公正、实事求是的评价。

评价内容的重点是领导干部履行“四权一廉”（经济政策执行权、经济决策权、经济管理权、经济监督权和廉洁从政）情况。

评价体系由“共性指标＋个性指标”组成，分为一、二、三级指标，各级指标下设若干个小项，评价等次分为“好、较好、一般、较差”四个等次。

评价方法包括定量评价、定性评价和定量评价与定性评价相结合的综合评价。

评价结果的应用：

1.评价为履行经济责任“好”等次的，可作为提拔使用领导干部的重要参考。

2.评价为履行经济责任“较好”等次的，不影响领导干部的考核和任用。

3.评价为履行经济责任“一般”等次的，不能评为优秀或先进，建议组织部门对其提醒谈话。

4.评价为履行经济责任“较差”等次的，建议有关主管部门依照规定作出相应处理，涉及违纪违法线索移送纪检监察机关按有关规定办理。