以案释法：国道某线公路改建工程指挥部交通肇事责任纠纷案解读

何某友 许某清诉杨某春、彭某华、中国人民保险公司某县分公司、普某龙、某县路政大队、某县公路分局、国道某线公路改建工程指挥部交通肇事责任纠纷案

一、案情简介

2018年11月12日，何某豪（原告何某友 许某春之子，13岁）驾驶无牌电动车由标杆加油站方向沿国道某线往某县一中方向行驶。06：40分许，行至国道某线K2477+182m处，所驾电动车与同向步行的张某波发生碰撞后倒地，随后被对向由第一被告杨某春驾驶的云JR08X9号车（车上乘坐第二被告彭某华）左后轮碾压，造成何某豪重伤经抢救无效死亡、张某波轻微伤的交通事故。肇事后杨某春驾车逃离现场，后被查获。据某县交警交通事故认定书认定：杨某春承担本事故主要责任，何某豪承担本事故次要责任，张某波无责任。2019年2月27日，何某豪父母提起刑事附带民事诉讼，将杨某春、彭某华、中国人民财产保险股份有限公司某县支公司、普某龙（堆沙人）、某县路政大队、某县公路分局、国道某线公路改建工程建设指挥部列为共同被告，要求赔偿何某豪各项经济损失共：729505.05元。

二、一审庭审情况和诉讼观点、争议焦点

该案一审于2019年4月17日上午在某县法院开庭，由于原被告方各持己见、辩论激烈，当日庭审从早上9：00时一直开到13：30分方才休庭。除了原被告根据交通事故认定直接责任本身的经济赔偿、费用标准的证据认定与争论外，原告和第一、第二被告均认为在事发路面东侧堆放的一堆沙石，占道易滑，是造成本次事故的诱因之一，沙石堆放人应承担赔偿责任，而某县路政大队、某县公路分局、国道某线公路改建工程建设指挥部作为公路管理者，无论是一家的还是几家都应该有管理职责，不能推诿扯皮。未尽到管理义务，就要承担本次事故的赔偿责任或者连带赔偿责任。最后辩论的焦点集中在：

（一）事发路面东侧堆放的沙石，是不是造成本次事故的诱因之一？

（二）事发路段处于国道三改二建设改造期间，已交工通行但尚未进行竣工验收，该路段的管理主体应该是哪个单位？

某县路政大队提交了执法主体公告、国道某线公路改建工程委托养护(管理)协议书、《国道某线公路改建工程建设指挥部关于雨季保通变更情况核查的通知》、《云南省西双版纳高速公路路政管理大队关于小磨公路改扩建期间新建半幅公路建筑控制区管理的请示》及批复等4组11份证据，证明的主要观点：一是某县路政大队虽然是某县辖区内国省干线公路路政管理工作的主体，但因原国道某线K2456至K2564（事故发生路段）于2015年7月1日开工改建，工程名称为“国道某线公路改建工程”并成立了国道某线公路建设项目指挥部，处在公路改建的特殊时期，已经建成交工，还处在24个月的缺陷责任期内，本案交通事故发生时，该路段尚未进行竣工验收和正式移交管理。根据《中华人民共和国公路法》第三十三条规定：“公路建设项目和公路修复项目竣工后，应当按照国家有关规定进行验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”而在公路改建期间如何进行路政管理，《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》并无明确规定。建设期间某县路政大队曾经主动联系国道某线公路建设指挥部，要求参与改建保通工作被拒之门外，因此大队不是该建设路段的管理主体不应当承担赔偿责任。而某县公路分局提交的多份某县路政大队安全隐患告知函恰恰证明了某县路政大队除了改建公路路段，在某县辖区内的国省干线公路都正常履职。二是国道某线公路建设指挥部与某县公路局已就国道某线公路改建工程签订过委托养护(管理)协议书，明确了改建公路的养护管理，如果是依法定职责进行国省干线正常开展公路养护工作，无需以协议方式来明确。三是本案中道路东侧堆放的沙石与交通事故发生无因果关系，不存在管理者责任问题。四是死者父母（原告）未尽到监护人看管义务也应当承担责任。

某县公路分局提交了事业单位法人证书、国道某线某公路改建工程委托养护（管理）协议书、国道某线公路改建工程建设指挥部交工验收会议纪要、路政大队安全隐患告知函等证据证明其主要观点：一是公路分局没有行政管理职能只负责对公路的养护，本案并非对公路养护不当引起，事故发生和公路分局无因果关系。二是公路分局是根据协议受建设指挥部的委托对该段路代为日常养护的，堆放沙石行为不属于养护范围。三是路政部门享有公路路产路权，交工验收后市交通局已经要求路政部门加强公路路产路权管理，因此某县路政大队应对该路段堆放沙石进行查处。

公路工程建设指挥部提交了事业单位法人证书、指挥部交工验收会议纪要、道路交通事故认定书等证明其主要观点：一是堆放沙子的行为与交通事故没有必然的因果关系。二是原告作为监护人放任未成年人何某豪独自驾驶电动车上路，未尽到监护责任，原告人诉请赔偿责任比例不当。三是原告人诉普某龙、路政大队、公路分局、建设指挥部赔偿连带赔偿责任无法律依据，指挥部无执法权查处堆沙石行为。四是根据《云南省公路路政条例》第16条规定，查处公路违法行为是路政的事，普某龙在路边堆放沙子应承担500元以下罚款，某县路政大队在公路建设期间应做好公路保通工作，应按规定巡查公路，对危害公路的违法行为进行查处，管理公路是路政大队的法定职责。所以国道某线公路建设指挥部不应承担赔偿责任。

2019年7月9日，云南省某县人民法院刑事附带民事判决书[2019]云0822刑初42号判决书认定：

被告人杨某春交通肇事致被害人何某豪死亡，承担事故的主要责任，应对附带民事诉讼原告人因该起交通事故所遭受的损失承担相应的民事赔偿责任。被告人彭某华作为云JR08x9号车的乘车人，对事故发生无责任；被告人普某龙在道路旁堆放的沙子少量泼洒至路面的行为不是导致事故的直接原因；被告人某县路政大队、某县公路分局、国道某线公路改建工程建设指挥部对事故路段无管理维护缺陷，对事故发生无直接责任。某县路政大队、某县公路分局、国道某线公路改建工程建设指挥部不承担民事赔偿责任。被害人何某豪的监护人放任未满十六周岁的何某豪独自驾驶电动车上路行驶，未尽到监护职责，应承担相应的责任。由被告人杨某春承担60％，何某豪的监护人何某友、许某春承担40％。

判决被告人杨某春犯交通肇事罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年。

由附带民事诉讼被告人中国人民财产保险股份有限公司某县支公司在机动车第三者责任强制保险责任内向附带民事诉讼原告人许某春、何某友赔偿何某豪的死亡赔偿金110000元、医疗费10000元，在机动车第三者商业险保险责任限额内赔偿200000元，共计320000元。

由被告人杨某春赔偿附带民事诉讼原告人许某春、何某友医疗费、死亡赔偿金、护理费、营养费等共计247783.5元，扣减杨某春先行垫付的丧葬费71497.6元，还应支付176286元。

驳回附带民事诉讼原告人许某春、何某友的其他诉讼请求。

三、二审庭审情况和诉讼观点、争议焦点

一审判决后，一审原告何某友、许某春与刑事附带民事被告人杨某春不服一审判决提起上诉，某市中级人民法院组织巡回法庭于2019年11月14日在某县开庭二审。法庭调查和争论的焦点仍就集中在：（一）事发路面上堆放的沙石，是不是造成本次事故的原因之一？（二）谁是该建设路段的公路管理责任主体？

某县路政大队在一审基础上再次补充了《交通部公路工程竣（交）工验收办法》（交通部令2004年第3号）、《云南省路政总队关于公路竣工接管路政管理规范的通知》（云路政[2011]88号）《昭通市交通运输局关于加强在建普通国省道改造项目路产路权管理的通知》《云南省公路路政管理总队关于明确楚雄连汪坝至南华县城一级公路路政管理单位的批复》等8个书面证据形成证据链支撑自己的应诉观点，而其他上诉人和被上诉人均未提交新证据，也不认可某县路政大队提出的新证据，坚持原来的诉讼观点。

某县路政大队二审辩论和代理意见观点归纳如下：

（一）事发路段道路东侧堆放的沙石，不是引起事故发生的诱因，因此不存在道路管理者承担管理责任的问题。

根据《道路交通事故认定书》对道路和交通环境的描述：“由南往北，路面平整，无坑塘，视线良好，视距在50米以上”。和对事故形成原因的认定，结合一审庭审中播放的事故现场视频，可见何某豪驾驶电动车先碰撞同向行人张某波倒地，后被杨某春对向驾车驶来后轮碾压致死，二个行为发生间隔一瞬间，具有连续性，道路东侧堆放的沙石和事故发生无关。

（二）鉴于上诉人及其他被上诉人对某县路政大队管理职责的误解和指向，无论本案交通事故发生是否和堆放的沙石有关，都有必要就庭审争议焦点和质证意见，依法就事故发生路段在改建期间的管理主体应该是谁进行回应和说明。

1.本案被上诉人某县路政大队属于省路政管理总队垂直管理的下属行政执法主体单位，其管理模式为总队—支队—大队，其管理职责和管辖范围根据《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》及其相关部门规章、规范性文件、云南省人事厅三定方案、省交通运输主管部门等相关文件依法确定，和某县公路分局（省公路局---州公路局—县公路分局）履行养护管理职责的国省干线路段基本对应，主要负责某县辖区内的国省干线公路路政管理工作，依据的法律法规是相同的，不同的是履行法定职责的具体条款有所不同。

2.某县路政大队提交的新证据和原有证据是一个完整的证据链条，结合《中华人民共和国公路法》《交通部公路工程竣（交）工验收办法》的规定，充分证明了在建公路和经竣工验收合格正常交付使用的公路的管理主体是不一样的。

庭审中，某县公路分局和国道某线公路建设指挥部一再把在建公路和正常交付使用公路的管理主体职责混淆，甚至拒绝认可某县路政大队提交法律法规及有关规范性文件的真实性、合法性和关联性，声称这些是内部文件不予认可。但《中华人民共和国公路法》是全国人大常委会颁布的法律。根据其第2条规定：“在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本法。本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”这表明，《中华人民共和国公路法》调整的范围，包括了本案被指向的所有公路管理单位：不仅是养护及养护管理（某县公路分局）、路政管理（某县路政大队），还包括公路建设期间的公路建设单位（国道某线公路建设指挥部）。

被上诉人某县路政大队提交的《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部令2004年第3号）是交通运输部制定颁行的部门规章，依据《中华人民共和国公路法》制定，目的是规范公路工程竣（交）工验收工作，适用于中华人民共和国境内新建和改建的公路工程竣（交）工验收活动，调整的范围也包括养护管理（某县公路分局）、路政管理（某县路政大队），还包括公路建设期间的公路建设单位（国道某线公路建设指挥部）。

被上诉人某县路政大队提交的《关于公路竣工接管路政管理规范的通知》（云路政[2011]88号）是云南省路政管理总队基于其管理职能和省交通运输厅赋予的行业规范监管指导职责，依据上位法律法规规定对于在建公路建设完成后的交接工作的具体细化的行业规范性文件。提交的其他几份证据都是省路政管理总队管辖范围内其他地区对国省干线公路在建设期间以协议方式明确管理责任和公路建设完成、交竣工验收后正式移交接管理工作的实际案例，非常清晰的证明了公路在建设期间的管理主体是公路建设方。正因为是省内其他地区都有国省干线公路改建情况而不仅仅是针对某县的改建公路，才更能说明省路政总队制发相关文件和规定的客观性和规范性。而同为被上诉人的公路管理单位公路分局和国道某线公路建设指挥部，作为交通建设单位和养护管理部门，同样受上述法律法规规范性文件调整。

3.本案交通事故发生路段的管理责任人是国道某线公路建设指挥部。根据《公路工程竣（交）工验收办法》第三条规定：“公路工程应按本办法进行竣(交)工验收，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用；”第三十条规定：“对通过验收的工程，由项目法人按照国家规定，分别向档案管理部门和公路管理机构、接管养护单位办理有关档案资料和资产移交手续。”可知，在建公路在建设完成达到交付条件后，项目法人（某线公路建设指挥部）要按照国家规定，与公路管理机构（某县路政大队）、接管养护单位（某县公路分局）正式办理有关档案资料和资产移交手续后，其公路建设期间的管理责任才能正式转移。

本案事故发生地点某线K2477+182m路段，在原国道某线K2456至K2564之内，该路段经发改委批准于2015年7月1日开工改建，成立了“国道某线公路改建工程建设指挥部”，工程名称为“国道某线公路改建工程”。依照《公路工程竣（交）工验收办法》第十六条规定，交工验收后，还要经过24个月的缺陷责任期才能达到竣工验收条件。即2018年3月10日至2020年3月10日，本案争议的交通肇事行为发生于2019年11月，事故发生时间正是处在这个期间，这意味着，在公路竣工验收之前，该改建公路的管理主体依然是承担建设项目的指挥部。

由于本案交通事故发生路段尚未竣工验收和正式交付使用，公路分局和国道某线国道某线公路建设指挥部都很清楚《中华人民共和国公路法》中相关公路养护管理规定，所以，在本案至关重要的一份证据中，指挥部和公路局才以签订协议书的方式，明确了对该路段的养护管理、养护费用、养护时间等权责。

4.因道路管理维护缺陷导致交通事故的责任主体是指道路的实际维护管理者，而不是履行行政管理职能的管理者。

根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕19号）第九条、第十条的规定，因道路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害， 因在道路上堆放、倾倒、遗撒物品等妨碍通行的行为，导致交通事故造成损害，当事人请求行为人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。道路管理者不能证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的赔偿责任。这里的道路管理者，指的是对公路进行民事意义上维护、养护管理的单位（该观点具有一定争议，在此不展开论述）。                        

经二审开庭后，云南省普洱市中级人民法院合议庭基本认同了某县路政大队的观点，专门征询了某县路政大队调解意见，路政大队声明在不负管理责任的基础上，不反对其他当事人的调解。最后，云南省普洱市中级人民法院组织调解成功。（云南省普洱市中级人民法院刑事附带民事调解书（2019）云08刑终153号）。各方当事人自愿达成调解协议如下：

（1）由中国人民财产保险股份有限公司某县支公司在机动车交通事故责任强制保险限额内支付何某友、许某春死亡赔偿金110000元、医疗费10000元；在机动车商业第三者责任保险限额内支付何某友、许某春各项经济损失200000元。

（2）由杨某春于2019年12月6日支付何某友、许某春各项经济损失合计人民币105000元。

（3）由国道某线公路改建工程建设指挥部于2019年12月6日支付何某友、许某春各项经济损失合计人民币50000元（二审调解达成）。

（4）各方当事人因本案纠纷产生的诉讼权利及义务终止。

四、案情分析及涉及其他相关法条解读

本案是一起因交通事故造成人员死亡的侵权责任纠纷案，不仅涉及到公路管理者的管理行为是否与交通事故的发生具有间接因果关系，还涉及国省干线改建期间各公路管理单位的管理职责如何界定的问题，对全省发生的类似案例具有典型指导意义。审理的主要依据为《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律问题的解释》《中华人民共和国道路交通安全法》及被告履行管理职责的行业法律法规等有关规定。

按照《中华人民共和国侵权责任法》规定，这类案件实行的是推定过错和举证责任倒置制度，即举证责任由被告公路管理单位负责，一旦受损害人提起诉讼，如果法院认定公路堆积物与造成他人的损害具有因果关系，公路管理者不能充分证明自己无管理责任或者有管理责任但有管理瑕疵，就要承担不利后果。

具体到本案，如果法院认定道路东侧堆放的沙石是引发交通事故的原因，作为被告的某县公路分局、某县路政大队和国道某线公路建设指挥部如果不能证明自己不是事发路段公路的实际管理者，也不能证明自己已经按照有关行业标准履行了管理职责，就将承担部分经济赔偿责任。

五、本案对加强路政管理工作启示

（一）随着社会公众维权意识的提高，加之交通执法体系不健全，路政管理工作相关宣传不够、受众不够广泛，社会公众对各公路管理部门的管理职能理解的偏差，我省交通管理部门职责职能界定不明确，各管理单位之间推诿扯皮现象时有发生，各路政支队均不同程度存在路政管理不到位，执法行为不规范等问题，因交通事故导致的责任纠纷案件将公路管理单位列为共同被告的案件会呈增长趋势。对于原告而言，一个被告和数个被告所支付的诉讼成本是一样的，不管你有没有责任，万一扯上了点责任，有单位赔偿是最好不过的了。反之对于公路管理单位来说，就不得不上庭应诉，力证自己没有管理责任或者尽到管理责任了。公路保护、保障公路完好、安全和畅通的管理职责涉及多家，只有各职能部门形成良好的互动沟通，建立“一路三方”、“一路四方”联动机制，依法履职尽责才能最大限度减少诉讼风险。

（二）各级路政机构在涉及路政管理责任的诉讼案件时，被诉机构的行政负责人应当尽量参与诉讼或者旁听，对涉及管理责任问题的还应组织分管业务领导、业务科室及执法人员参与旁听，通过原被告双方对抗性辩论，换一个视角认真反思工作中存在的不足与盲区，汲取教训，达到举一反三，现场培训、现场教学的效果。

如本案，某路政支队在收到法院传票后，及时将本案相关资料上报总队，并要求执法监督处派员支持诉讼。执法监督处经与总队法律顾问研究案情后认为：本案中道路上的堆放的沙石是否与交通事故有因果关系？涉及国省干线公路改建的路政管理《中华人民共和国公路法》无明确规定，公路管理主体如何认定？这些问题均有很大的辩论和研究空间，判决结果也将对我省其他涉及国省干线公路改造的公路管理主体责任类似的案件产生影响，因此除了派人代理诉讼案件外，还组织了红河、临沧、昭通、德宏、保山支队的5位执法科长到庭旁听，并在庭审前后组织了案情分析、讨论和研究。这个案子也引发了我们对如何贯彻《云南省公路路政条例》第25条“公路路政管理机构应当做好公路建设期间的路政法规宣传和保通服务工作”规定，完善配套制度建设的深层次思考。

（三）各级路政机构要加大宣传力度，加强与法院、检察院的联动，加强与地方政府的汇报和沟通，广泛宣传《中华人民共和国公路法》《云南省公路路政条例》及其相关公路法律法规，让地方政府了解支持路政工作，让司法部门了解公路路政部门的工作职责，提高驾乘人员和公路沿线群众的爱路护路意识，营造良好的执法守法氛围。

（四）各基层执法人员在路政管理工作中，要树立法治思维，要有责任担当意识，积极学习提升依法行政的能力，只有履职尽责提高路政管理效能，认真贯彻落实执法全过程记录等有关制度，执法巡查检查等工作痕迹化，才能真正降低执法风险。